Как разрывают небо России
Геннадий БОЧАРОВ, «Известия»,
член Правления международного фонда авиационной безопасности
Первый просвет за пять дней в сплошном тумане над «Внуковом». Начальник центральной диспетчерской службы Шаркевич открывает аэропорт. Но не уточняет времени прилета. Через 20 минут в сторону Москвы из разных городов страны вылетают 32 военных и гражданских самолета. Разрешение на вылет военных бортов дают местные военные диспетчеры, пассажирских — гражданские. Никаких взаимных уведомлений не делается: ни устав, ни инструкции этого не требуют.
Между тем погода во «Внукове» резко ухудшается. Просвета как не бывало. Посадка невозможна. 28 бортов, следующих в столицу, удается развернуть. Самолеты направляются на запасные аэродромы. Остальные продолжают полет к Москве: на уход к другим городам у них кончилось горючее.
Первый пассажирский самолет, вынужденный приземлиться во «Внукове», проскакивает невидимую полосу и врезается в землю. Охваченный пламенем, он сгорает за три минуты. Гибнут все. Среди пассажиров — главный хирург Советской Армии академик Н.Бурденко. Второй самолет, экипаж которого принимает в тумане огни привокзальной площадки за огни ВПП, разбивается в тридцати метрах от входа в аэровокзал. Погибают все. Третий самолет с адским треском падает у здания старой внуковской школы. Погибают все. Четвертый — принадлежащий ВВС — после отчаянных попыток найти хотя бы маленький просвет в тумане, теряет последние капли горючего и сталкивается с землей между «Внуковом» и Подольском. Гибельный стон поглощается мокрым снегопадом. Так заканчивается одна из самых трагических историй — 6 ноября 1946 года, — связанных с небом, человеком и землей. Не вызывает сомнений, что в отличие от многих других катастроф именно эта, внуковская, стала главным аргументом в борьбе специалистов за создание единой государственной системы управления воздушным движением (УВД).
Первое постановление на этот счет подписывает Сталин. Родоначальники надведомственного УВД в СССР — а среди них и поныне здравствующие В.Спорышкин и М.Тетерин — могли бы торжествовать: их усилия не пропали даром. Но сталинское постановление, как и все последующие, не выполнялось. Законом для страны с самым протяженным в мире воздушным пространством оно не стало.
...Ан-12 ВВС с розовощекими парнями — завтрашними офицерами на борту следует по курсу, заданному военным диспетчером. На этом же эшелоне идет гражданский Ил. На его борту уверенные в своей безопасности пассажиры. Ил ведет гражданский авиадиспетчер. Ни военный, ни гражданский — 1969 год —по-прежнему никак не связаны друг с другом. Их действия никем не контролируются. На подлете к «Внукову», в небе над Юхновом, борты начинают угловое сближение. Через полминуты сближение становится все стремительнее. Ревущие машины крушат одна другую. С огромной высоты на землю летят окровавленные трупы и горящие обломки металла. Эхо трагедии в очередной раз облетает правительственные кабинеты. Очередное схоластическое постановление.
...1973 год. Новое столкновение в воздухе. Новое постановление ЦК КПСС и СМ СССР... Не реализовано.
...1981 год. Район Благовещенска. В воздухе сталкиваются пассажирский Ан-24 и военный Ту-16. Вереница гробов. Причины катастрофы те же: автономность действий военных и гражданских авиадиспетчеров.
...1982 год. Завершено создание двухведомственной системы УВД. Снова — двух! Кто же эти двое? Те же ВВС и МГА. Заключение специалистов: система обречена. Приговор неба:
...1985 год. Ужасающая катастрофа над Львовом: военный Ан-26 таранит пассажирский Ту-134. Бесконечная вереница гробов.
...1994 год - три месяца назад, 11 ноября. Высота 9100. Ту-154 с пассажирами на борту следует курсом на Ганновер. В 245 км от аэропорта «Внуково» перед самым носом Ту-154 возникает истребитель ВВС. Занимает атакующую позицию, сближается до 500 метров. Пораженный экипаж и гражданские диспетчеры 1-го класса Московского РДУ Минаков и Козлов замирают у экранов локаторов. В следующее мгновение они начинают действовать, как сверхточные автомашины. В конце концов с помощью команд выводят Ту-154 за пределы трассы, на которую претендует истребитель ВВС. Управляемый неведомым военным диспетчером откуда-то из-под Смоленска после 6 (!) минут атакующих заходов истребитель предоставляет экипажу Ту-154 свободу дальнейшего полета чуть ли не в предынфарктном состоянии.
Ничего, таким образом, не меняется.
Начальник главной инспекции по безопасности воздушного движения Росаэронавигации С.Сулаев извещает о факте, едва не приведшем к новой трагедии начальника Генерального штаба Вооруженных сил России М.Колесникова, главного военного прокурора федерации В.Паничева, 1-го замдиректора ФСК А.Сафонова и начальника управления Генпрокуратуры РФ А.Годунко. На скорую реакцию Сулаев не рассчитывает. Однако высокие должностные лица тут же дают поручение, а их исполнение берут под особый контроль. Это — единственная подвижка. Она заслуживает того, чтобы о ней узнала общественность. Но ничто не способно устранить основную причину многолетней драмы, терзающей терпеливое небо. Причина же эта, как выразился генеральный директор Ассоциации предприятий УВД РФ Александр Травников, предельно банальна: российская административная дурь. Для прояснения ситуации сегодняшнего дня бывший военный юрист Генштаба, один из ведущих специалистов в области международного воздушного права предлагает свой воображаемый диалог с нынешним главкомом ВВС РФ генерал-полковником П.Дейнекиным.
Травников: Г-н главнокомандующий, каждые сутки в небе России находится население большого города — около 700000 человек. Пассажиров перевозят самолеты российских и иностранных авиакомпаний. Аэронавигационное обслуживание, как и «взлет — посадку», осуществляют около 9000 гражданских авиадиспетчеров. Располагаете ли вы финансовыми, материальными возможностями для того, чтобы поддерживать этих людей и вообще систему управления воздушным движением?
Т.: Участвуете ли вы, г-н главнокомандующий, в технологическом и техническом переоснащении средств навигации УВД России?
Т.: Приходится ли вам, как главкому ВВС, заниматься организационными проблемами управления воздушным движением?
Т.: Принимаете ли вы, г-н генерал-полковник, участие в разрешении острых социальных конфликтов — угроз забастовок, — их было 28, голодовок — их было 18 — среди авиадиспетчеров страны?
Т.: Несете ли вы персональную ответственность за авиационную безопасность тех 700000 пассажиров, что ежесуточно находятся в воздухе?
Т.: Но при этом именно вы, как главнокомандующий всего лишь одним, пусть и самым могущественным и авторитетным из подразделений воздушного флота страны — ВВС, являетесь по действующему законодательству единственным хозяином неба России?
Вот так, заключает Травников. Такое возможно только в России. Вывод Травникова печален. Но Россия - преемница СССР. Тоталитарное государство с милитаристской доминантой ни при каких обстоятельствах не могло бы уступить небо гражданским властям. А инерция недавнего прошлого — это вполне устойчивый, холодный ветер. Он и дует. И не ослабевает.
Между тем проблема принадлежности неба — не только российская проблема. Возникала она и в других, даже самых демократических странах. Например, в Америке. Но Америка потому и демократическая, что терпеть подобное положение вещей не стала. Здесь решили: в военное время небом Соединенных Штатов распоряжаются военные чины, в мирное — гражданские лица. Для российских интеллектуалов подобная простота, по-видимому, оскорбительна.
Президент подписывает и забывает?
Противостояние вполне дружелюбных в обычной жизни военных и гражданских авиадиспетчеров, таким образом, вплотную приблизилось к философскому понятию вечности. Проблему не сняло и создание в 1992 году указом Ельцина не совсем обычной структуры — Росаэронавигации. Лишь очень короткое время Росаэронавигация остается надведомственной. Пока движенцы находятся один на один со своими проблемами, их самостоятельность искренне и открыто поддерживается. Причем на всех уровнях. Цифры в госбюджете 1993—1994 гг. — ни разу, разумеется, не реализовались даже на 10 процентов — тоже по-своему свидетельствуют о признанной самостоятельности.
В какой-то момент происходит невероятное: руководство Росаэронавигации пробивает решение правительства о самофинансировании системы УВД. Это означает, что отныне деньгами, которые авиадиспетчеры зарабатывают за навигационное обслуживание российских и иностранных авиакомпаний, в значительной мере можно будет пользоваться самой Аэронавигации. Лучшее решение вопроса! В результате чрезвычайных усилий Росаэронавигации — патриотов и энтузиастов УВД — в системе наступает долгожданный перелом. Вводятся в строй 5 современных навигационных комплексов, закупаются 20 наземных станций спутниковой связи, свыше 500 российских авиадиспетчеров направляются за границу — их обучение английскому языку финансируется авиакомпаниями «Аэрофлот — Российские международные авиалинии», «Финнэйр», «(Люфтганза», «Джоржик Атлантик», «Эр Франс», «Бритиш эрвэйз», с которыми руководство Аэронавигации установило партнерские отношения. Обновляются региональные центры УВД. Начинаются работы по использованию в интересах УВД, а значит, и миллионов авиапассажиров космической связи: грандиозные по технологическим возможностям спутники, созданные гением ученых и специалистов, таких, как Михаил Решетнев, зачастую бесполезно болтающихся в космосе, подобно осколкам пустой породы. Осуществляются другие меры — только бы выбраться из кризиса. Только бы приблизиться к стандартам, давно освоенным мировой гражданской авиацией. Только бы сохранить профессионалов — семью преданных ремеслу людей.
Первый результат нововведения — лучшая работа всех звеньев УВД. Это почувствовали россияне, увидел летающий мир. За короткое время в небе России открылось больше международных трасс, чем за все годы советской империи.
Однако любая радость — дело всегда преждевременное. Не успели диспетчеры моргнуть глазом, как оказались в системе Минтранса. Рок! Деньги — уже первые деньги, заработанные Аэронавигацией и оказавшиеся в ее распоряжении, — стали объектом самого пристального внимания тех, кто еще вчера — в самый трудный для авиадиспетчеров период борьбы за выживание — поощрял их самостоятельность. Просто счастье, что Росаэронавигация — это часть структуры Минтранса. Значит, деньги — на общую бочку! В крайнее административное возбуждение пришла дирекция по модернизации УВД Минтранса, существование которой объяснить разумными доводами не представляется возможным. Дирекции вдруг тоже понадобились деньги Росаэронавигации для модернизации систем навигации... самой же Аэронавигации. Засверкали глаза у чиновников Минфина — как пропустить деньги, заработанные диспетчерами, через федеральный бюджет? Отобрать, а затем — как и раньше, заставить выпрашивать по копейке обратно, унижая и требуя объяснения по закупкам каждого транзистора или электролампочки. И указать Аэронавигации свое место, превратив ее предприятия в бесправные казенные советские конторы. 12 изнурительных ревизий Минфина и Минтранса за короткое время! Ибо если деньги — это радость нашей жизни, то чужие деньги — боль в сердце.
Брак между УВД и государственной службой никогда не был счастливым, признает Берт Руттенберг, исполнительный вице-президент Международной ассоциации федеральных предприятий УВД (ИФАТКА). За последние годы проблемы УВД в развитых странах однозначно вошли в число приоритетных задач, решаемых первыми лицами государства. Вторая особенность — принципиальные изменения в организации УВД, а также в приватизации.
Речь идет о работе государственных предприятий УВД на принципах частного права. Идея самоокупаемости — главная идея, все более энергично пробивающая себе дорогу в мире, говорит директор фирмы по авиакосмическому бизнес-консультированию Елена Устюжанина, участвовавшая в недавней международной конференции по проблемам глобальной приватизации УВД. Это уже реальность, подтверждаемая все новыми и новыми разительными примерами.
В 1992 году немецкое агентство по управлению воздушным движением было преобразовано в корпорацию. В новом названии — все новое. Но прежде всего принципы, на которых корпорация построена. В сущности, это товарищество с ограниченной ответственностью. Его акции целиком принадлежат правительству Германии. Корпорация действует на основе законов частного права. Результат: за два года регулярность полетов повысилась на 28— 30 процентов.
Такими же результатами, как и Германия, поразила мир маленькая Новая Зеландия, первой рискнувшая на практике — а не в теории — испытать новую структуру. О намерении рассмотреть проблему приватизации УВД Англии заявила в своем новогоднем приветствии в парламенте королева Елизавета II. Грандиозные перемены в том же духе грядут в УВД Америки. По поручению Клинтона — вице-президент Гор возглавил комиссию, целью которой также являются кардинальные перемены в управлении воздушным движением. Федеральная авиационная администрация (ФАА), как бы она ни была авторитетна и хороша, а по мнению некоторых российских чиновников, и образец для России, не сегодня-завтра отойдет в историю.
Воздушного кодекса в России нет. Правовой статус Росаэронавигации сверхсложен. Экономический принцип работы авиадиспетчеров — та же частичная самоокупаемость - не защищен. Противостояние Министерства обороны и Министерства транспорта достигло критической точки. Следует признать: в силу исторических, технологических и организационных причин противоречия эти непреодолимы. Ни сегодня, ни завтра.
Отсутствие Воздушного кодекса — причина всех бед. Известны три его варианта. Один — в Думе. По мнению независимых экспертов — наилучший. Однако пока кодекс не принят, именно в Думе происходит поразительный эпизод. Депутат Е.Ищенко возмущен приказом министра транспорта России, предписывающим с ноября 1995 года (цитирую по стенограмме. — Г.Б.) «все переговоры в гражданском воздушном пространстве вести только на английском языке». «Интересно, — спрашивает депутат у своих коллег, — какой при этом эквивалент будет найден для крепких выражений, которые издавна используются на Руси всеми извозчиками — от ямщика до командира современного авиалайнера?» И далее: «Предлагаю пригласить ретивых аэроадминистраторов на «правительственный час»...
Вместо того чтобы поманить депутата в сторону и спокойно объяснить, что положение об английском языке включено в Международную конвенцию, ратифицированную 187 странами мира, в том числе и нашей, и поэтому обязательно к исполнению соответствующими службами; что в приказе министра речь идет о верхнем воздушном пространстве и исключительно об экипажах, выполняющих международные рейсы; что только в прошлом году над Россией удалось избежать двух авиакатастроф западных авиакомпаний и сохранить таким образом не только лицо страны, но и миллиарды долларов ее страховочных издержек и только потому, что российские авиадиспетчеры отлично владели английским, а происшедшие катастрофы, в том числе и горько знаменитая берлинская — гибель десятков детей на борту Ил-62 Аэрофлота, — случались лишь по одной причине: плохого знания советскими авиаторами английского языка. Вместо всего этого председательствующий ставит предложение депутата о вызове «на ковер» министра транспорта на голосование. Чуть-чуть не дотягивает. Но колесо закрутилось: бумаги, печати, курьеры, докладные, усилия, время! Ни стыда, ни совести. Ни знаний, ни ответственности.
Первыми драматизм безвыходной ситуации почувствовали не высокие чины государства: они увлечены сражением, а не безопасностью. Его почувствовали рядовые авиадиспетчеры, сидящие у локационных экранов. И профессиональный инстинкт, чутье подсказали два момента в их собственной судьбе.
Первый: выйти из структур местных аэропортов, куда они в свое время, зачарованные словом «акционирование», сгоряча вошли. Выйдя, они сохранили единую систему УВД, а не ее разорванные, обреченные звенья.
Второй момент еще более важен: образовали ассоциацию предприятий УВД РФ. Ассоциация призвана защитить их юридические, профессиональные и экономические интересы. В более укрупненном плане ассоциация — уже прообраз отечественной корпорации, подобной тем, что набирают силу в мире, модель объединения субъектов хозяйственной деятельности, сориентированная на принцип самоокупаемости.
Сегодня ассоциация создана. Дело за созданием корпорации УВД. Дело безотлагательное.
Структура такой государственной корпорации надежна и рациональна. Ее глава назначается президентом Российской Федерации. В ее наблюдательный совет входят все заинтересованные ведомства — МО, Минтранс (само собой наконец исчезает семидесятилетнее противостояние ВВС и гражданской авиации), ФСК, Госкомимущества и т.д. Именно он — наблюдательный совет — осуществляет контроль за организацией использования воздушного пространства. Госкорпорация осуществляет свою деятельность исключительно на основании Воздушного кодекса и иных актов законодательства РФ и устава, утверждаемого правительством Российской Федерации.
То есть воздушным пространством страны распоряжается не отдельное ведомство, как сейчас, а именно государство. Государство посредством собственных законов. При этом никто не терзает государственный бюджет: корпорация работает на принципе самоокупаемости. Какие нужны еще предложения? Сколько можно еще терзать друг друга? Какие жертвы столкновений военных и пассажирских самолетов должны быть принесены, чтобы опомниться и взяться за дело?
В 1989 году я впервые выступил в печати с подробным рассказом о драме УВД в СССР. Надо отдать должное тогдашнему руководству СССР: выступление было замечено, премьер Н.Рыжков подписал постановление, проследил за его исполнением, и УВД впервые за последние десятилетия получило реальную помощь. Сегодня, спустя 6 лет, я надеюсь на похожий подход, на внимание к общенациональной проблеме со стороны первых лиц новой России — президента Б.Ельцина и премьера ¿.Черномырдина, которые также могут лишиться возможности летать по небу своей страны. Я надеюсь на помощь со стороны Межгосударственного авиационного комитета стран СНГ (МАК), мировых авторитетов — ИКАО, ИФАТКА, других организаций и авиакомпаний, заинтересованных в цивилизованном, а не конфликтном российском небе, его органичном соединении с мировым авиационным пространством.
Проблема УВД России в кульминационной точке. Или она будет решена как положено, или небо не выдержит нашего варварства, ведомственной борьбы за его просторы и падет на наши головы, надолго прижав нас к обманутой нами же земле.
P.S. Когда материал был подготовлен к печати, в Фонде авиационной безопасности узнали о новом ударе, нанесенном УВД России с самой неожиданной стороны. Из Госкомимущества за подписью зампреда О.Качанова на места ушло распоряжение, приостанавливающее создание государственных предприятий УВД. Повод, как и всегда в подобных случаях, — высок и благороден. Дебри российского законодательства фатально удобны для удушения любого возрождения, любого нового дела. То, что сделано, — очень серьезно. Но нет худа без добра. Теперь по крайней мере известно, кто наряду с другими должен нести персональную ответственность за каждую грядущую трагедию в небе.