Крым в Российско-украинских отношениях
Полуостров как «фантомный субъект РФ»
Игорь Братищев, народный депутат РФ, Владимир Исправников, народный депутат РФ, Борис Кондрашов, народный депутат РФ, Владимир Подопригора, народный депутат РФ, Роман Пугачев, эксперт комитета ВС РФ
Проблема государственного статуса Крыма существует и будет, вероятно, существовать еще долгое время. Кроме юридического, в этой проблеме присутствуют и политические, и моральный аспекты. Даже если сегодня все политики, стоящие у власти в Москве, в Киеве и в Симферополе, провозгласят вопрос исчерпанным и несуществующим, то общественное развитие все равно рано или поздно вынесет его на поверхность политической жизни.
Наше твердое убеждение состоит в том, что при должном развитии международного права в конце концов будет разработана и отлажена гармоничная система двусторонних и многосторонних договоров, гарантирующих основные права граждан и юридических лиц любых государств.
В этом случае действительно историческая принадлежность той или иной территории, национальный состав ее населения не будет иметь принципиального значения. Такая инвариантность международного и внутреннего права государств хотя и возможна, но лишь в долгосрочной перспективе.
Пока же вышеназванные факторы при определенных условиях могут стать детонатором политических и социальных потрясений.
Намного более отдаленные, чем 1954 год события порою становятся аргументами в современных политических спорах. Например, взятие Казани Иваном Грозным в XVI веке. Или границы расселения народов в Закавказье две тысячи лет назад.
Поэтому любые попытки представить дело, будто вопрос о Крыме окончательно решен, есть обман или самообман, не отвечающий интересам ни России, ни Украины.
Однако не стоило бы сегодня заводить этот разговор, если бы речь шла только о политических факторах. В истории с передачей Крыма из России в Украину существовала и продолжает существовать серьезнейшая правовая коллизия, способная при определенных условиях взорвать Российскую Федерацию и похоронить под ее обломками и Крым, и всю Украину.
Механизм запуска кризиса прост и тем более вероятен, чем ближе мы продвигаемся к идеалу правового государства.
Сегодня любой народный депутат России и любая общероссийская общественная организация вправе обратиться в Конституционный суд с ходатайством о проверке конституционности постановления Президиума ВС РСФСР от 1954 года о передаче Крымской области в состав УССР.
Вполне вероятно, что таковое постановление будет признано неконституционным. Как следствие, потеряют силу полностью или в соответствующей части все акты, основанные на этом решении, включая изменения, внесенные в Конституцию РСФСР. Любые нормативные акты, трактующие Крым не как российскую, а как украинскую территорию, должны быть отменены в установленном порядке.
Вместе с тем украинская сторона резонно указывает на двусторонний договор, подписанный уже после провозглашения независимости и закрепляющий нерушимость границ между Россией и Украиной.
Но по российскому законодательству, в случае соответствующего решения Конституционного суда этот договор в части, касающейся крымских границ, недействителен и также должен быть отменен (денонсирован) как основанный на акте 1954 года.
В случае такого развития событий возможны следующие варианты действий российских властей.
Первый вариант точное исполнение судебного решения и денонсация договора с Украиной. Как следствие, напряженность двусторонних отношений, обострение политической обстановки в обеих странах, возможные санкции против России, если Украина успеет к тому времени заручиться гарантиями иных государств. В лучшем случае наши две страны, и без того ослабленные кризисом, понесут огромные экономические издержки.
Второй вариант действий — повторное принятие решения о передаче Крыма Украине в установленном порядке. Это в любом случае влечет политический ущерб власти, которая внесет такое предложение. Но главное, что результат возможного голосования не гарантирован и может снова привести к первому варианту.
И, наконец, третий, наиболее вероятный вариант развития событий — российские власти не принимают никаких решений.
В этом случае любой гражданин Республики Крым, вообще говоря, имеет все права российского гражданина, в том числе по вопросам приватизации, допуска к военной и государственной службе, по вопросам, связанным с реабилитацией репрессированных народов, и так далее. Отказ российских властей в том или ином требовании, например в выдаче ваучера, может быть отменен российским судом.
Любое российское предприятие, продавшее товар крымскому юридическому лицу, вправе по суду вернуть себе таможенную пошлину. Не сможет быть привлечен к ответственности контрабандист, перевезший товар с Таманского полуострова на Керченский.
Ведь в конце концов любой российский суд обязан руководствоваться решением Конституционного суда РФ.
И это приведены самые мирные из возможных правовых коллизий. А ведь при любом обострении внутриполитической обстановки, особенно если одновременно произойдет какой-либо инцидент на Черноморском флоте, президент России может быть обвинен в невыполнении конституционных обязанностей по защите территории и населения Крыма. И такое обвинение будет иметь определенное правовое основание.
Таким образом, в результате наиболее вероятного развития событий может создаться ситуация, когда территория, де-факто отошедшая к сопредельному государству, всей правовой системой Российской Федерации должна восприниматься как составная часть Федерации, а население этой территории — как российские граждане. По аналогии с медицинскими симптомами после ампутации конечности, такой правовой феномен можно было бы назвать «фантомной территорией» или даже «фантомным субъектом Федерации».
Безусловно, сделанный анализ ситуации далеко не полон. Столь важный и сложный вопрос требует специального рассмотрения в комитетах и комиссиях Верховного Совета России с участием министерств юстиции, иностранных дел, обороны и безопасности, ведущих экспертов по государственному и международному праву. При этом, безусловно, необходима координация с такой же работой, проводимой в украинском парламенте, в рамках Межпарламентской ассамблеи или на двусторонней основе.
Перейдем к возможным вариантам разрешения обозначенной правовой коллизии.
Первый вариант — сохранение сегодняшнего состояния. Как мы постарались показать, это потенциально ведет к наступлению тяжких правовых и политических последствий.
Второй вариант решения — возврат Крыма в состав России. Даже если допустить, что украинский парламент примет такое решение, в этом случае возникнет зеркально противоположная со всех точек зрения ситуация. Кроме того, по всему СНГ прокатится волна взаимных требований о возврате тех или иных исторических территорий.
Еще один называемый специалистами вариант — установление кондоминиума России и Украины над Крымом. Но эта архаичная с правовой точки зрения форма управления неустойчива и ведет к ущемлению прав крымчан.
Возможно, наиболее простой способ решения проблемы — объявление полной независимости Крыма. Однако такой вариант не устроит ни Россию, ни Украину. Во-первых, из-за проблем, связанных с Черноморским флотом. Во-вторых, из-за неизбежного экономического дрейфа Крыма к Турции. В-третьих, из соображений предотвращения прецедента дальнейшего распада республик бывшего СССР.
Поэтому остается, на наш взгляд, единственный вариант решения. Он представляется наиболее эффективным хотя бы потому, что на основе международного права закрепляет конечное состояние, возникающее при бесконфликтном развитии ситуации по «фантомному» варианту. То есть это тот самый идеал инвариантности международного и внутреннего права государств применительно к конкретному случаю.
Вариант основывается на реализации Республикой Крым права ограниченной международной правосубъектности. Исторический прецедент такого права рожден здесь же, в Крыму, в Ливадийском дворце, и будет отмечать полувековой юбилей в следующем году. Именно здесь в Крыму, на Ялтинской конференции, державы — основательницы ООН признали право двух суверенных, но не независимых государств на участие в международном договоре. Через год в Сан-Франциско министры иностранных дел Украины и Белоруссии подписали Договор о создании Организации Объединенных Наций наравне с СССР, США и Великобританией.
Аналогичный механизм должен быть применен и сегодня. Сначала определено, что Республика Крым и Российская Федерация вправе заключить между собой договор или договоры, распространяющие частично положения российского законодательства на граждан и юридические лица Республики Крым.
Такая двухуровневая система договоров Россия — Украина, Россия — Крым должна обеспечивать для граждан и юридических лиц России, Крыма и Украины такие же права, какие они в принципе могли бы реализовать в случае идеального развития «фантомного» варианта. Однако в таком случае эти права будут защищены законом всех государств — участников договоров по Крыму. А самое главное, будут перекрыты пути к неуправляемому развитию событий.
Предлагаемый вариант представляется наиболее эффективным еще и потому, что существуют и реально обсуждаются проекты частичного решения проблемы Крыма, полностью совпадающие с предложенной схемой и являющиеся, по существу, шагами к ее осуществлению.
Это относится, во-первых, к предложению о признании за всеми гражданами Республики Крым права двойного гражданства — российского и украинского.
Второй проект, также совпадающий с одной из частей предложенной схемы, — создание на Крымском полуострове свободной экономической зоны, открытой в сторону России.
При разработке договора о статусе Крыма российской и украинской сторонам необходимо предельно серьезно отнестись к взаимным требованиям и пожеланиям, а также к мнению народа и властей Крыма. Ведь такой договор должен быть ратифицирован обеими сторонами наравне с конституционными нормами двух государств. Только после этого можно будет считать исчерпанным и закрытым вопрос о передаче Крымской области Украинской ССР.
Мы верим, что такой цивилизованный процесс, основанный на стремлении к идеалу международного правопорядка, не только снимет напряжение, но и даст импульс развитию всего комплекса отношений между нашими странами, даст благотворный пример для разрешения всех конфликтных ситуаций как в ближнем, так и в дальнем зарубежье.