Тихий перехват власти
Сергей АЛЕКСЕЕВ, член-корреспондент РАН
Беспощадная схватка за власть в России — свершившийся факт. Проходит она под знаком противостояния законодательной и исполнительной власти. Это противостояние обнажает нерв ситуации, хотя в действительности здесь все сложнее. В действительности в облике и под эгидой «двух властей» происходит столкновение двух направлений политики и социальных сил — реформаторской линии и консервативной, ведущей под обманчивыми популистскими лозунгами к тотальному реваншу номенклатуры.
Мало кто обращает внимание на то, что под грохот баталий «двух властей», за фасадом шумных политических кампаний, заявлений и контрзаявлений, которыми до краев наполнена политическая жизнь, тихо, но упорно, в нарастающих темпах и масштабах начался фактический перехват власти. И именно это представляет собой самую грозную опасность для демократии и реформ.
О силе законодательной и исполнительной властей
То, что законодательная и исполнительная власти должны быть строго разделены и каждая призвана заниматься своим делом, — вещь азбучная и четко зафиксированная в Конституции. Но вот на что хотелось бы обратить внимание.
Хотя Законодательство, формирующееся в результате деятельности парламента, является исходным звеном в государственной организации демократического общества, реальная практическая работа в решении государственных дел сосредоточена в исполнительной власти, возглавляемой правительством. И здесь же сконцентрирована реальная государственная мощь (от подразделений, совершающих оперативно-распорядительные акты по имуществу, до финансового контроля и налоговых инспекций, карательных органов). Мощь, с опорой на которую только и можно практически реализовать законы, программы действий и тем более — такие коренные, как переход к рынку. Вполне обоснованно поэтому в России образован институт президентства и всенародно избран президент, который, как глава государства, призван упрочить исполнительную власть и вместе с парламентским контролем, контролем Конституционного суда обеспечивать ее функционирование в строго правовых, конституционных рамках.
Но тут нужно видеть и другую сторону соотношения законодательной и исполнительной властей. Принципы — принципами, разделение властей — разделением, а законы — это, в общем, материя, которая неизбежно содержит элементы «творчества». Пои всей их ценности, законы дают возможность какие-то вопросы решать «по-своему», не всегда считаясь с упомянутыми принципами, а парламенту, иным представительным органам - возможность законно «брать на себя» выполнение функций, которые не относятся к законодательству и к парламентскому контролю.
У кого собственность — у того и власть
Слов нет. Верховный Совет РФ сделал немало значительного — нынешнее российское законодательство в основе своей характеризуется серьезными демократическими достижениями. Но, увы, в последние годы приняты и такие законоположения, которые не только могут, но и фактически уже приводят к тому, что законодательный орган, иные представительные учреждения начинают «брать» в свои руки функции управленческой деятельности, прежде всего — по отношению к самой ее основе — федеральной собственности. Факт: законодательный орган, его руководство, аппарат уже сейчас осуществляют прямую управленческую работу в этой сфере. Вот примеры: большой комплекс знаний распоряжением Президиума объявлен «исключительно федеральной собственностью Верховного Совета». Как недавно рассказала в «Известиях» Э. Памфилова, в прямое ведение законодательного органа, его руководства, аппарата попали колоссальные денежные средства — многомиллиардный Пенсионный фонд, Фонд по социальной поддержке населения. Добавим сюда и тот факт, что под эгидой парламента реально оказался и Центральный банк.
А теперь факт менее известный, но еще более тревожный, ибо в перспективе парламент может стать непосредственным субъектом управления подавляющей части федеральных имуществ. Дело в том, что Законом о приватизации установлен такой порядок: после того как правительственным учреждением — Госкомимуществом вынесен распорядительный акт о приватизации, в качестве продавца приватизируемых объектов выступает особый орган, находящийся уже в ведении Верховного Совета, — фонд имущества. И все бы хорошо (парламентский контроль и здесь — дело правомерное, обоснованное); да в силу ряда последующих нормативных уточнений оказывается, что этот Фонд становится органом управления государственной доли имущества приватизированных предприятия. А эта доля охватывает, по расчетам, добрую половину стоимости таких предприятий, и, стало быть, Фонд оказывается суперведомством, управляющим гигантским комплексом народнохозяйственных имуществ. Такой же порядок распространяется на Советы всех уровней, и, значит, этот комплекс охватывает имущества «снизу доверху», включая собственность республик и муниципальную собственность.
Что это будет означать — очевидно. Правительство и ведомства, призванные по Конституции осуществлять непосредственное управление, фактически потеряют материальную основу такого управления. Реальная исполнительно-управленческая деятельность перейдет к учреждениям, находящимся в ведении или под контролем Верховного Совета, его аппарата. В итоге может сложиться особая, параллельная «верховносоветская» система управления с еще большей, чем сейчас, неразберихой в делах, некомпетентностью и параллелизмом в принятии управленческих решений.
Насколько велики претензии законодательного органа, его руководства и аппарата на то, чтобы напрямую управлять имущественными делами, свидетельствует уникальный в парламентской практике случай с издательством «Известия», когда Верховный Совет решил «взять в свои руки» целый издательский Комплекс. И законодательное основание для этого тоже нашли — п. 3 ст. 20 Закона о собственности, провозгласившего Советы распорядителем государственной собственности. Но это-то основание, записанное во времена, когда в Конституции не был закреплен принцип разделения властей, и выдает ту идеологию, которую исповедует законодательный орган — идеологию «всевластных» Советов.
Перехват власти — тихий, малозаметный — подкарауливает российское общество, раздираемое политическими страстями, еще с одной стороны. Это возможная утрата цементирующей оси целостности государства — управленческой «вертикали».
Исходная точка происходящих здесь процессов опять-таки вполне оправданная — осуществить децентрализацию государственной власти, в идеале — ее «федерализацию». С этой целью в Конституции (ст. 84) предусмотрена подготовка и принятие уставов краев, областей — своего рода местных «конституций».
В ряде областей, где установились согласие и взаимодействие между Советом и администрацией, разрабатываемые проекты уставов закрепляют весомые и действенные права как за Советом, так и за администрацией, сохраняя при этом и единую управленческую «вертикаль», а следовательно, целостность Российского государства.
Но есть уже факты, свидетельствующие: в ряде мест, где подготовку проектов Уставов всецело взял в свои руки Совет, взят курс на то, чтобы «вся власть», включая управленческую, была полностью сосредоточена в Совете и подконтрольна ему. Реализация такого курса тем более вероятна, что согласно недавно принятому Закону о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации, именно Совет принимает устав, а для того, чтобы он обрел юридическую силу, достаточно регистрации Устава в Президиуме Верховного Совета России.
Вопрос: не произойдет ли так, что под влиянием «всевластных» Советов на базе «собственных» уставов России рассыплется на краевые и областные «княжества»?
Парламентаризм и «всевластные» Советы
В последнее время линия на расширение власти Советов всех уровней обосновывается необходимостью полной реализации начал парламентаризма. Что ж, парламентаризм — великое достижение демократии. Но означает ли с;| «всевластие» высших представительных органов? Нет, не означает. Все как раз наоборот.
Когда парламент становится всевластным, приходит конец демократии. Исторические факты свидетельствуют: как только парламент присваивает себе право «решать все» — он превращается в источник и поприще бескрайнего произвола.
Начало «всевластия» представительных органов присуще не парламентаризму, а большевистским Советам. Тем Советам, которые были «задуманы» и формировались как органы диктатуры пролетариата — власти, по определению Ленина, «не связанной законом» и изначально отрицающей гаму идею разделения властей. Именно Советы оказались наиболее пригодными и для времен военного коммунизма, и для сталинско-брежневской тоталитарной диктатуры. Ни в чем, ни в самой малости не препятствуя функционированию тоталитарного режима, они даже придавали ему некую респектабельность. Примечательно, что после крушения партократии Советы сами по себе оказались недееспособными, породили в стране многовластие, десятки тысяч «полновластных» парламентов всех уровней, занявших место партийной номенклатуры. Да и реально, по «кадровой линии» партийная номенклатура во многих случаях нашла в Советах, их аппарате довольно прочную и надежную обитель.
Каков же выход из драматических столкновений, сопровождающих нынешнюю схватку за власть? Введение «чрезвычайных мер»? Президентское правление?
Конечно, нет. Сейчас приемлем только конституционный путь. Иначе — провал всего общества в тоталитарные порядки, охотников до которых немало. Надо безотлагательно решить «горящие» конституционные вопросы. Не поспешное принятие «всей» Конституции, а разрешение вопросов, без которых дальнейшее продвижение вперед, да и просто стабилизация просто невозможны. Главное — решить вопросы о законодательной и исполнительной властях, их соотношении и взаимодействии. В Польше (увы, опять нам в пример) именно такой конституционный закон принят и действует с 1 августа этого года.
Ну и главное. Есть же в России надежный конституционный механизм решения такого рода проблем. Это Конституционный суд — одно из самых значительных достижений молодой российской демократии. Конституционный суд уже начал самое крупное, на мой взгляд, конституционно значимое дело, которое ему предстоит разрешить, — безукоризненно точную и полную реализацию на практике конституционного принципа разделения властей. А значит, и незыблемости демократии в России по одному из ведущих, основополагающих ее начал.