Конституция и судьба России
Проект Конституции России, представленный Конституционной комиссией на рассмотрение съезда народных депутатов, достоин похвального слова. В первом же его варианте, существо которого сохранилось и в последующих разработках, авторы текста отказались от идеологических стереотипов, рожденных прежним режимом, и взяли курс на использование достижений современной конституционной культуры, норм и формулировок, содержащихся в конституциях передовых демократических стран. А ведь все это происходило еще тогда, когда идеодогмы почитались у нас как аксиомы. Поэтому неудивительно, что опубликованный проект был встречен в штыки приверженцами ортодоксального марксизма и догм советской власти и жестко оценивался ими как «буржуазный», «антинародный» и даже «тоталитарный».
Но и с позиций сегодняшнего дня обсуждаемый документ не лишен известных достоинств. Прежде всего — это общая демократическая направленность проекта. Он не только воспроизводит ценности конституционной культуры (такие, как формулы о недопустимости лишения гражданства, о презумпции невиновности и др.), но и содержит свои оригинальные решения, например о «неприкосновенности частной жизни», о недопустимости использования земли, недр и т. д. в ущерб населению, проживающему на данной территории. Проект не содержит традиционного для нас наслоения и умножения высших государственных постов — таких, как председатель и Президиум Верховного Совета, что умножает число однопорядочных высших должностей в государстве.
Цепкие традиции
И все же в целом проект неприемлем и не может стать основой новой российской Конституции. Все мы сроднились с идеологической атмосферой «советских конституций», а потому существует опасность принять содержащиеся в проекте новации и общий демократический настрой за достаточное основание для принятия Конституции и провозглашение ее «основным законом общества и государства» (так записано в преамбуле).
Между тем обсуждаемый документ не обладает, по нашему мнению, качествами, необходимыми для признания его основным законом общества и государства». Начать с того, что проект не смог в весьма существенных моментах отойти от «советских» конституционных традиций. С самого начала он выступает в основном как декларативный и даже теоретический документ. Раздел первый, как и все прежние советские конституции, посвящен «основам строя» (к счастью, теперь —«конституционного»), а третий — «гражданскому обществу». В традиционном стиле с небольшими вкраплениями юридических норм здесь рассказывается о народовластии, верховенстве права, политическом плюрализме; делаются декларации о том, что «государство охраняет труд и здоровье людей», «проводит гуманную демографическую политику»; говорится об общественных объединениях, политических партиях; о том, что трудовые коллективы имеют право участвовать в управлении делами предприятий; и т. д. и т. п. Авторы проекта (как и их предшественники по составлению советских конституций) забыли, что Конституция создается не для дискуссий, а для исполнения и жизни по ее положениям.
Однако традиции традициями, декларации декларациями, но главное все же заключается в том что стремление обрисовать чуть ли не все элементы и подсистемы общественной жизни прямо вытекает из представления о Конституции как «основном законе общества». А это уже касается самой концепции Конституции, а значит, и мировоззрения, без которых Конституция не Конституция.
И вот с этой точки зрения хотелось бы привлечь внимание читателей к тем положениям проекта, которые сделают более предметной оценку ее концепции. К ним относятся, во-первых, характер конституционного закрепления прав и свобод граждан, во-вторых, организация власти в государстве и, в третьих, опять-таки вопрос о власти, но уже «третьей»—о правосудии в государстве.
Закон, перечеркивающий Конституцию
Итак, сначала о способе закрепления в проекте Конституции прав и свобод граждан.
Как будто бы в этом отношении в проекте все в порядке, этому предмету посвящен раздел второй, множество статей. Но сразу настораживает вот что. В проекте в одном ключе, в сущности в одной строке говорится о правах, свободах, обязанностях (заметим — обязанностях тоже!) «…человека и гражданина», как о чем-то едином, однопорядочном.
Выходит, право на жизнь и «право участвовать в управлении делами общества и государства» — явления одинаковые? Можно ли говорить, как о чем-то едином, о таких понятиях, как «право на свободу мысли» и право «обращаться лично в государственные органы»? Даже при поверхностном взгляде очевидно, что речь идет о явлениях разных. Одно дело право на жизнь, на свободу мысли и другие права, данные человеку «от рождения», абсолютные, ни от чего не зависимые. И совершенно другое — право участвовать в управлении, обращаться в государственные органы и пр., связанные с гражданством, с особенностями общественного и государственного строя, формами демократии, да и просто с возрастом человека. Подобное смешение становится еще более очевидным, если учесть, что в проекте зафиксированы и сугубо «социалистические» права — право на труд, право на отдых, право на образование, право на жилище и т. д., которые никакие не права в строгом и точном смысле, то есть не такие юридические возможности, которые защищаются судом, а, скорее, программные положения, лозунги, намерения.
Закрепление этих прав дано в проекте в такой словесной форме: «каждый имеет право…» «Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность», «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду…» и т. д. Только, пожалуй, в отношении собственности формулировка изменена: «право собственности — необходимое условие осуществления прав и свобод человека и гражданина» (кстати, почему только условие? И всякое ли право собственности? Право на государственную собственность тоже?). Но так или иначе из формулировок проекта следует, что Конституция «дает», наделяет, одаряет человека и гражданина правами.
И еще один важный момент. Проект Конституции предусматривает по ряду статей возможность ограничения конституционных прав законом. В ст. 21 сказано: «Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность», а чуть дальше «Случаи ограничения личной неприкосновенности могут быть установлены федеральным законом». Выходит, Конституция дарует, а закон — любой федеральный закон — может что-то отнять, ограничить и, стало быть, перечеркнуть Конституцию. И хотя в проекте предусмотрены общие критерии подобных ограничений, знаменателен сам контекст: коль скоро государство через Конституцию говорит гражданам о том, что они «имеют» такое-то и такое-то право, то оно же, государство, затем по своему усмотрению через рядовые законы вправе устанавливать ограничения этих прав.
Наконец, об обязанностях. Им посвящена целая глава, указывается, в частности, на то, что «основное образование обязательно», «каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия» и др. Необходимо осознать коварство подобных положений конституционных обязанностей граждан: они открывают широкий путь к односторонним императивным действиям государственных органов. Поэтому нужно и идти по пути резкого сокращения числа конституционных обязанностей, и тем более нельзя ставить их на одну плоскость с основными правами и свободами. Впрочем, существованию в проекте главы об обязанностях удивляться не приходится: это тоже из числа советских традиций, неведомых конституциям передовых демократических стран.
В проект включено немало норм, которые обычно содержатся в особых, самостоятельных законах, таких как закон о гражданстве, закон о финансах и бюджете, закон об обороне и безопасности, закон о чрезвычайном положении… Включение их в текст Конституции продиктовано стремлением сделать ее непосредственно работающим юридическим документом. Но при этом стираются грани между Конституцией и другими законами, теряется сам принципиальный смысл конституционного закрепления тех или иных нормативных положений, тем более что втиснуть всю нормативную конкретику в текст Конституции все равно невозможно.
Потерянный противовес
Проблема проблем демократического развития общества — это установление и поддержание таких границ государственной власти, такая ее организация, при которой власть, набрав энергию и переступив порог «критической массы», не превращалась бы в необузданную, демоническую силу, не перерождалась в деспотизм и тиранию.
Надежным механизмом обеспечения цивилизованной организации власти является принцип «разделения властей», решительно отвергнутый всеми советскими конституциями, в основу которых была положена идея партийной власти и объединения всех властей в руках «работающих Советов».
В обсуждаемом проекте принцип разделения властей проведен, казалось бы, довольно последовательно, даже главы, посвященные управленческим и судебным органам, так и названы «Исполнительная власть», «Судебная власть». Но для законодательной власти в проекте не нашлось адекватного обозначения, она спрятана под рубрикой «Верховный Совет».
Суть принципа разделения властей не столько в том, чтобы разъединить власть в государстве по ее функциям — на законодательную, исполнительную, судебную, т. е. как бы «раздробить» ее и тем самым не позволить ей превратиться в некую всемогущую неподконтрольную силу. Суть этого принципа прежде всего в том, чтобы организовать «разделенную» власть, создать систему сдержек и противовесов, механизмов, обеспечивающих их слаженное, согласованное функционирование.
Из чего складывается такая организация, система сдержек и противовесов? Из мер взаимного контроля и сдерживания трех упомянутых властей? Да, из этих мер. Ио не только. Сама государственно — политическая жизнь выдвинула в качестве решающего противовеса, способного организовать и гармонизировать власть, институт Главы государства.
Идея Главы государства, способного интегрировать государственную власть в условиях ее «разделенности», придать ей цельность и стабильность, скоординировать деятельность законодательных и исполнительных органов, лежит в основе учреждения поста президента — высшего должностного лица страны. Появившись в некоторых странах (таких, как США) в виде главы исполнительной администрации, президент вскоре в силу самой логики политико-государственной жизни возвысился над «тремя властями», стал «над» ними. Характерно, что и в Соединенных Штатах Америки, судя по всему, административно-исполнительная функция в деятельности президента отошла на второй план перед функциями главы государства, переместилась непосредственно в исполнительную администрацию. Отсюда же проистекает тенденция, характерная для многих демократических стран, — придание более высокого значения в государственной структуре посту премьер-министра (канцлера), который становится главой исполнительной администрации (тогда как у президента сосредоточиваются функции Главы государства).
Эта тенденция характерна как раз для демократических стран. Напротив, там, где в условиях неразвитых демократических форм происходит прямое слияние института президентства и исполнительной власти, — именно там и возникают режимы авторитарного, диктаторского типа.
К сожалению, противовес в виде института Главы государства в проекте Конституции оказался потерянным. И это тем более прискорбно, что существующее в России отождествление поста президента с исполнительной властью уже сейчас породило ненужные проблемы во взаимоотношениях между законодательными и исполнительными органами, в которые, вопреки своей координирующей миссии, оказался втянутым и президент.
В проекте, правда, говорится о том, что президент является «высшим должностным лицом Российской Федерации», но тут же делается ударение на том, что «он возглавляет исполнительную власть». Получается, что именно исполнительная власть удостоена того, чтобы ее возглавляло высшее должностное лицо страны, и уже по одному этому она становится властью приоритетной, доминирующей.
Потерялся или во всяком случае не очень заметен в этой связи и пост премьер-министра. Об этой должности трудно говорить что-то основательное по той причине, что в ст. 103 проекта записано, что правительство «действует под руководством президента», а его председатель лишь «направляет и координирует деятельность членов правительства» (хотя в следующей, 104-й статье упоминается об особой процедуре «увольнения в отставку Председателя Правительства» — знаменательный штрих).
Не хотелось бы углубляться в обсуждение того, что намечаемая проектом структура государственной власти открывает путь к усилению начал авторитарности власти. Представляется важным сделать акцент на другом. В проекте, в сущности, не оказалось главы государства, высшего представителя государства в целом, государственного координатора и арбитра, призванного олицетворять целостность и единство государства, обеспечивать слаженную работу всех его подразделений, и не оказалось специального должностного лица, ответственного за деятельность исполнительной администрации, ибо спрашивать с президента, объявленного «высшим должностным лицом» в государстве по административно-исполнительным вопросам, ох, как трудно, да и вряд ли нужно.
О правосудии
В современных условиях все более весомую роль в государстве приобретает «третья власть» — правосудие. На первый взгляд в проекте по этому вопросу все достаточно отработано. Предусматривается формирование Конституционного суда, обладающего высоким статусом и юридически сильными полномочиями. Предусмотрено также формирование Верховного суда и Высшего хозяйственного суда.
Тем не менее и здесь возникают серьезные возражения.
Дело в том, что «третьей властью» в государстве является не какой-либо один, пусть самый престижный и высокий судебный орган, а все правосудие страны, способное на деле защитить на всех уровнях права и свободы человека и противостоять своеволию власти.
Между тем выдвижение на первое место одного из судебных органов и соотнесение именно с ним «третьей власти» может резко сузить проблему правосудия, заслонить ее хотя и важным, но все же частным вопросом — статусом и реальными функциями одного судебного органа, а точнее, органа политико-судебного порядка — Конституционного суда.
Но одно дело, когда Конституционный суд формируется в условиях достаточно развитой, укоренившейся системы правосудия, в условиях, когда «третьей властью» становится правосудие в целом, как это произошло, например, после войны в Германии. Конституционный суд в такой обстановке представляет собой не более чем специализированное, выделившееся из общей судебно-правовой системы учреждение, и здесь его обособление, формирование и функционирование вполне закономерно.
И совсем другое дело, когда сильной и независимой судебно-правовой системы еще нет и, следовательно, еще нет достаточно крепкой «третьей власти». Выход из подобной ситуации показали США (а вслед за ними послевоенная Япония), где правосудие в целом по стартовым позициям также было неразвитым. Они пошли по пути создания целостной судебно-правовой системы, возглавляемой единым Верховным судом. Изучение зарубежной практики показывает, что подобные органы успешно справляются со своими задачами, при этом их конституционно-надзорная деятельность не подвержена влиянию политического противоборства и страстей. А так как эти же органы возглавляют всю судебную систему и взаимодействуют со всеми судебными инстанциями, то в итоге создается монолитное и эффективное правосудие — реальная «третья власть» в государстве.
Дарованная свобода — не свобода
Вот и пришло время вернуться к оценке концепции Конституции.
Скажем сразу: на наш взгляд. Конституция не должна быть и не может быть «основным законом общества».
Общество — это сложная самоорганизующаяся социальная система, живущая по своим объективным законам. Задача создать основной (юридический) закон общества, т. е. регламентировать в Конституции общественный строй, основные черты и характеристики общества, — такую задачу ставят только в обществе, где государство претендует на тотальную власть. Мы далеки от мысли рассматривать проект Конституции России как прямое выражение такого тоталитарного подхода. Вовсе нет. В проекте говорится о том, что основные права и свободы являются «естественными», подчеркивается, что высшей ценностью является личность, все время делается ударение на демократии. Но стремление охватить «все и вся», быть «основным законом общества» и еще более сам подход к конституционным правам и свободам, в соответствии с которым «каждый имеет» то или иное право, отсутствие строгой направленности на недопущение своеволия власти, ее авторитарных проявлений — все это свидетельства того, что принципиальной смены вех в самом видении концепции Конституции, к сожалению, не произошло.
Сегодня у нас есть возможность создать подлинно прогрессивную и демократическую Конституцию — Конституцию Свободы, основанную на экономической, политической и духовной свободе для каждого человека. В такой Конституции центр тяжести должен лежать не на «предоставлении прав», а только на их признании и гарантировании. В связи с этим, как ни покажется парадоксальным, о чем важно сосредоточить внимание на запретах и ограничениях, но таких, которые обращены к власти, и отсюда на той ответственности, в основном через судебную систему, которую власть должна нести за попрание свободы.
Как и в каких формах возможно реализовать такую концепцию Конституции, разговор в следующей статье.