Прощание с Монтескье
После «августовской» революции возникли качественно новые проблемы. В России стала формироваться не оппозиция с формальными атрибутами власти, а собственно власть. И в этом смысле позиция по «преодолению безвластия в России» не вызвала сомнений и нуждалась в поддержке. Но ставка на усиление власти, особенно исполнительной, — весьма деликатное дело, требующее чувства меры. Историей утверждены святые нормы разделения властей (Монтескье — один из основоположников этого принципа), механизмы сдержек и противовесов в системе деятельности государственных органов.
К сожалению, сегодняшний день подтверждает стремление некоторых молодых властителей к неконституционному накачиванию исполнительной власти. Такое стремление созрело не в один день. Так, в октябре Сергей Шахрай заявил, что «в целях прекращения конфронтации на период проведения экономической реформы прерогатива внесения экономических законопроектов должна быть отдана Президенту».
Смысл фразы стал ясен несколько позже. Указом Президента 12 декабря 1991 года госсоветник Шахрай был назначен заместителем Председателя Правительства России. Ему поручалось курирование госбезопасности, МВД, Минюста и Госкомитета по национальной политике. В соответствии с Указом от 27 декабря 1991 года создавалось Государственно-правовое управление Президента, начальником которого стал он же. И, несмотря на законодательное запрещение совмещения депутатского мандата и министерского портфеля, вице-премьер остался народным депутатом, получив возможность для окончательного обеспечения «единства» правовой системы. Здесь я законы пишу и визирую, а там — принимаю. Удобно и главное — вновь оправдано целесообразностью, потребностью «сложного» времени.
27 декабря было утверждено положение о Государственно-правовом управлении, которое по первоначальному замыслу должно было юридически обеспечить подготовку решений Президента. Но это формально. А на самом деле предпринята попытка воскресить разновидность административного отдела ЦК КПСС по всему объему политико-правовых решений.
Надо сказать, что положение о ГПУ составлено с предельной аккуратностью и осторожностью. Текст разбавлен множеством демократических слов — «координация», «взаимодействие»… Но что стоит за ними?
По логике разделения властей, управление, являющееся структурой исполнительной власти, должно «сдерживаться» парламентом. Однако положением на ГПУ возложены обязанности по обеспечению формирования программ законодательных работ, организации подготовки проектов законов Российской Федерации. Управление взяло на себя и функцию координации деятельности различных ведомств с Верховным Советом России.
Все эти неконституционные функции при их исправном исполнении неизбежно приведут к противоречиям между законодательной и исполнительной властями. Так всегда происходит, когда один орган, неконституционный, «отбирает хлеб» у другого органа, вполне конституционного, да еще претендует на контроль за его деятельностью. В этом контексте фраза из статьи Шахрая «Что такое ГПУ» («Известия», 6 февраля 1992 года, № 31) о том, что «иногда целесообразно даже дублирование функций: в конкурентной борьбе выживает более динамичное и компетентное учреждение», приобретает зловещий смысл. Существует Конституция, нормативные акты, учреждающие институты государства, разграничивающие компетенцию госорганов, именно для того, чтобы между ними не было конкуренции. Государственные органы — это не предприниматели, конкурирующие друг с другом.
Желание «держать руку на пульсе» столь велико, что переходит всякие границы. Руководство управления собирается представлять Президенту проекты законов, лишая такого права всех иных руководителей правительства и ведомств. Настораживает и то, что компетенция ГПУ безразмерна. Можно этот страх оправдать традиционно: «Может, для дела лучше будет». Но идея ГПУ в том виде, в котором она реализована, утопична. Гигантское образование, стремящееся контролировать все и вся, уследить за всем да еще успевать развешивать награды, раздавать чины и звания, казнить и миловать, решать вопросы гражданства, обречено на неэффективную работу. По сути дела скомпрометирована идея недорогого, немногочисленного, структурно неусложненного правительства, программно заявленная в свое время Президентом.
ГПУ дублирует деятельность многочисленных органов. Но зачем «экспертно-аналитическому» управлению заниматься в дополнение ко всему еще и гражданской обороной, таможней и государственными резервами? Или зачем ГПУ понадобилось дублировать полномочия Контрольного управления, Комитета по межнациональным отношениям, отчасти МИД, Комитета по обороне и т. д.?
Самое опасное, Президент становится заложником ГПУ: его решения по всем значимым вопросам политико-правовой жизни становятся решениями Президента. Информацию по этим проблемам Президент получает исключительно в интерпретации этого ведомства. Между тем очевидно (даже если С. Шахрай действует только из лучших побуждений), что и он может ошибаться в оценке того или иного законодательного акта.
ГПУ, став своего рода суперправительством, способно лишь затормозить процесс принятия и осуществления решений, выступая в качестве «средостения» между министерствами, ведомствами, местной властью, с одной стороны, и правительством, Президентом — с другой. Кроме того, управление воздвигает барьер между неправительственными — законодательными, надзорными, судебными — учреждениями и Президентом и его кабинетом.
Сам же начальник ГПУ выводится, согласно Указу и положению, из-под юрисдикции правительства и его первого вице-премьере и единолично становится представителем Президента, обладающим внеконституционными полномочиями. Только руководство ГПУ визирует тексты принятых законов перед их подписанием, только оно определяет, как Президент будет использовать отлагательное вето. По существу осуществляет законодательную инициативу Президента.
ГПУ претендует на осуществление функций, охватывающих правовую политику в целом, правовую и судебную реформы и даже законодательный процесс.
«Координация» деятельности органов ГБ и ВД успешно может заменить провалившийся проект создания МБВД. Контроль за единообразием судебной практики по сути дела сводит на нет важное направление деятельности Верховного суда. Чем завершился первый опыт «взаимодействия» (п. 5 Положения о ГПУ) с Конституционным судом, мы уже знаем! Нельзя не упомянуть и присвоение управлением материально-технического и кадрового обеспечения работы следственных органов и судов разных уровней. Какая уж тут независимость суда!
Есть и другие моменты. Понятно, что Президент не может участвовать во всех заседаниях Съезда народных депутатов, Верховного Совета и его органов. Однако опять же право представлять его интересы в этих законодательных структурах передается руководству ГПУ.
Наконец, руководство ГПУ имеет право «давать по поручению Президента разъяснения по принятым Президентом и правительством решениям…». Этот еще один, доселе неизвестный юриспруденции вид толкования юридических норм, боюсь, создается в оправдание поговорки «закон — что дышло…».
Последние события в правовой сфере настораживают. Взять, к примеру, акты о таможенной службе, которые узаконивают присвоение таможенным контролем части конфискуемой контрабанды. Чем не воеводское кормление в допетровской России! Кто породил этот таможенный грабеж? То же ГПУ — еще в пору его младенчества, именуемое тогда службой госсоветника по правовой политике.
На самом деле идет не просто ни к чему не обязывающий спор разных юридических органов, не корыстная борьба за место под солнцем, а противостояние двух линий в правовой политике. Речь идет об историческом выборе: или Россия сделает ставку на создание силовых структур типа ГПУ, или наше государство будет продвигаться шаг за шагом к подлинно правовому идеалу. Заставить людей силой «перейти» от тоталитаризма к демократии невозможно: беда в том, что в этом случае у них так и останется тоталитаристская правовая культура. А с ней правовое государство не построишь.
В заключение хочу отметить, что негативная реакция с точки зрения права, вызванная целым рядом действий ГПУ и самим фактом его возникновения, судя по прессе последнего времени, разделяется многими. На мой взгляд, настало время высказаться по этому вопросу Конституционному суду. Ведь положение о ГПУ, утвержденное Президентом России, нарушает статью 125 Конституции Российской Федерации и ст. 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР.
член Верховного Совета Российской Федерации, кандидат юридических наук.