СОЮЗНЫЙ ДОГОВОР. ЧТО НЕСЕТ ОН НАРОДАМ РОССИИ

Обозреватель «Российской газеты» Ольга БУРКАЛЕВА беседует с председателем Комитета Верховного Совета РСФСР по законодательству Сергеем ШАХРАЕМ.

— Впервые в истории Россия выбрала своего Президента. Тем самым россияне сделали свой выбор в пользу демократических реформ, проголосовав за политическое обновление нашего общества, за демонтаж административно-командной системы. Очень многие считают, что именно теперь перед Россией, как, впрочем, и перед многими другими республиками, открываются светлые безоблачные перспективы. — Видимо, новый Союзный договор ускорит процесс этих преобразований? — Союзный договор в том виде, в котором он опубликован и передан в Верховные Советы республик для одобрения и подписания, означает для России прекращение политических преобразований, замедление или отказ от радикальной экономической реформы и, соответственно, отказ от надежд на скорое улучшение жизни.

— Вы хотите сказать, что подписание Союзного договора в таком виде может свести на нет все демократические преобразования, вплоть до президентской власти в России? — Да, поскольку такой Союзный договор уничтожает российскую государственность, ликвидируя тем самым основы для демократических преобразований. Ведь вместе с упразднением Российского государства перестают действовать все Законы РСФСР, на которых базируются политические и экономические реформы.

— Из каких статей проекта Союзного договора это следует? — Во-первых, из статьи о членстве в составе Союза. По этой статье бывшие союзные, а также бывшие автономные республики, находящиеся, например, в составе РСФСР, будут входить в Союз на одинаковых условиях.
Однако каждая республика в составе РСФСР — это часть Российского государства. Но планируется, что она будет выступать по отношению к Союзу наравне с целым. В данном случае целым является вся РСФСР. Но если часть приобретает такие же права, как целое, то она сама становится целым. И, естественно, в таком случае бывшие автономные республики перестают входить частью в РСФСР.
Во-вторых, посмотрите, как изложена статья о гражданстве в проекте Союзного договора. Она содержит пробел, который может превратиться в большую проблему. Может возникнуть ситуация, когда гражданин республики в составе РСФСР будет по данной статье гражданином СССР, но не будет гражданином РСФСР, т. е. гражданином того государства, в состав которого его республика входит.
Вопрос о гражданстве имеет не просто абстрактно юридическое или политическое значение. В таком виде норма проекта Союзного договора о гражданстве означает, что для населения, проживающего в автономных республиках, например Башкирии или Карелии, перестанут действовать законы РСФСР о земельной реформе и о пенсиях, об индексации доходов и о льготном налогообложении и др.
Чтобы этого не произошло, в Союзном договоре надо записать: «Гражданин государства, входящего в Союз, является одновременно гражданином Союза. Гражданин республики, находящейся в составе другой республики, является также гражданином этой республики».
В-третьих. Статья 11 проекта Союзного договора логически завершает только что сформулированную опасность прекращения действия российских законов, так как по сути по всем вопросам закрепляет верховенство законов любой республики в составе РСФСР над законами самой Российской Федерации.
В-четвертых. Крайне неудачно сформулирована статья Союзного договора о территории. Она по существу вводит статус межгосударственных границ между Российской Федерацией и республиками, входящими в ее состав.
До сих пор республика, входящая в состав России, граничила с соседними краями и областями внутри РСФСР, но не с самой Российской Федерацией. Наличие границ внутри государства означает фактическое выведение этих территорий из России. На это требуется обратить особое внимание: в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР право решать вопросы об изменении границ России и, следовательно, о ее территориальной целостности имеет лишь многонациональный народ РСФСР путем всероссийского референдума.

— Итак, что же из всего сказанного получается? — Разрушается территория. Упраздняется гражданство. Отменяется действие российских законов.
А в совокупности все это означает, что ликвидируется само Государство Российское.

— Председатель Совета Национальностей Верховного Совета РСФСР Р. Абдулатипов — один из авторов проекта нового Союзного договора, в том виде, в котором он сейчас обсуждается. На заседании палаты 26 июня вы выступили с резкой критикой и проекта Союзного договора, и Р. Абдулатипова (как одного из его разработчиков) и потребовали даже его отставки? — Я глубоко уверен, что нельзя одновременно возглавлять Совет Национальностей России и участвовать в разработке документов, которые неминуемо приведут к развалу многонационального Российского государства.

— Какой же выход может быть из создавшегося положения? Можно ли соблюсти принцип равноправия республик при подписании Союзного договора, и одновременно избежать дробления России на «удельные княжества»? — На мой взгляд, такой выход есть. Республики могут и должны быть участниками создания Союза и его субъектами. Но в данном случае речь должна идти о «сложном субъекте». Россия и республики, находящиеся в ее составе, являются субъектами Союза: нет России в Союзе отдельно от этих республик, но и нет республик в отрыве от РСФСР. А иначе мы можем получить «винегрет» в виде конфедеративной России внутри федеративного Союза.
Взаимодействия внутри сложного субъекта регулируются Федеративным, Союзным договорами, двух- и многосторонними договорами и соглашениями. При этом республики в составе РСФСР вне пределов полномочий, обусловленных в Федеративном и иных договорах с РСФСР, должны будут получить право самостоятельно передавать органам Союза какие-либо полномочия и, наоборот, получать их от Союза.
Принцип равноправия вместе с принципом добровольности в случае вхождения одного государства в состав другого могут толковаться применительно к сложному субъекту следующим образом; Россия вместе с республиками в ее составе обладает равными с другими союзными республиками правами и несет равные обязанности.

— А как может быть реализовано республиками право свободного выхода из состава Союза? Ведь по тексту проекта получается, что бывшая автономная республика, не выходя из состава РСФСР, юридически получает право выйти из Союза? — Да, последняя часть статьи 1 проекта содержит такое странное, мягко говоря, положение. На мой взгляд, государства, образующие Союз, сохраняют право свободного выхода из него в порядке, установленном участниками договора. Государство, находящееся в составе другого государства, может реализовать право выхода из Союза вместе с государством, в состав которого оно входит.

— И здесь мы подошли вплотную к Федеративному договору, ведь именно он призван регламентировать отношения внутри коллективного субъекта, которым и должна являться, по вашему замыслу, Российская Федерация? — России нельзя подписывать Союзный договор, не определившись с собственной федеративной структурой. Но в предполагаемом варианте федеративный договор ставит Россию на грань феодальной раздробленности. По новому проекту субъектами Федеративного договора должны стать не только бывшие автономии, но и края, области, города Москва и Ленинград. Всего 88 субъектов. И к тому же по проекту нового Союзного договора часть из них будет еще и субъектами Союза.

— Значит, при «благоприятном» стечении обстоятельств мы в скором времени имеем шанс получить тамбовских и нижегородских президентов, парламенты, таможни со всеми вытекающими отсюда последствиями? — Разумеется, в этом есть что-то игрушечное, но подобные игры далеко не безопасны. Здесь предпосылка для нового витка войны законов, почва для «карабахов» в глубине России. Бывшие автономии, реализовав «даруемое» им Союзным договором право выхода из РСФСР, «приобретут» резкое повышение межнациональной напряженности, поскольку там проживает огромное число русских. Вы понимаете, что может произойти?

— Непосвященному человеку, не депутату, человеку далекому от политики вся ситуация с Союзным и Федеративным договорами может показаться словесной и законодательной эквилибристикой, причем той, которая может привести, как сейчас это любят говорить, к непредсказуемым последствиям. Что за двигатель привел в движение гигантскую систему, называемую «нашим государством», сообщив ей центробежные силы, за счет работы которых может распасться великое некогда государство на осколки мелких «удельных» образований? — На мой взгляд, это административно-командная система, которая терпит сегодня крушение и использует любые средства в борьбе за свое политическое выживание. Ядро этой системы — центр. Это не то же самое, что Союз. Ржавеющие вертикальные структуры власти центра пронизывают все республики и территории, центр вненационален, он имеет ярко выраженную партийную окраску. Центр может усилиться, а Союз при этом развалиться. Напротив, отход от договорного процесса шести республик в какой-то мере чем-то усилил позиции центра. Так же как выход из КПСС большого числа честных коммунистов укрепил позиции партаппарата...
Сегодня в отношениях с Россией центр, на мой взгляд, проводит двуличную политику. В диалоге с Россией он вроде бы обещает одно, а в переговорах с некоторыми бывшими автономиями за спиной России его линия совсем иная.
Сейчас все политические процессы, происходящие в стране, в республиках, стоит рассматривать с точки зрения борьбы за власть двух основных политических сил. Одна из них состоит из представителей старой гвардии административно-командной системы, номенклатуры КПСС, которую возглавляет центр. Другая представлена демократами, которые стремятся построить власть на новых принципах народовластия.

— После подписания 23 апреля 1991 года Совместного соглашения «9+1» усилились позиции демократов. В пунктах этого соглашения были зафиксированы положения о том, что субъектами Союзного договора будут только нынешние союзные республики. Тем самым закреплялись те позиции, по которым пришли к соглашению сами республики путем совместных обсуждений. За Россией было зафиксировано право подписания Союзного договора в качестве целостного субъекта. И если учесть, что российский парламент сейчас выступает «генератором» законов, направленных на последовательную демократизацию общества, то фактически этим соглашением за ним фиксировалось право вести дальнейшую работу в этом направлении.

Опубликованный проект Союзного договора в случае его подписания станет сильным ответным ходом консерваторов: ведь их позиции еще очень сильны на верхнем уровне в Верховном Совете СССР и на уровне бывших автономных республик, краев и областей, в ряде союзных республик. Ответный ход на всенародное избрание Б. Ельцина (ведь результаты выборов означают не что иное, как усиление позиции демократов, отвоевание ими «политического пространства», где и можно будет вести демократические преобразования). Суть маневра консерваторов: ваш Президент победил, так оставим его без государства, в котором воплощаются идеи демократии и прогресса.

Похоже, что мы находимся в огромном политическом театре перед очередным актом пьесы, в котором по сценарию Старой площади консерваторы вновь готовы скрестить шпаги с демократами за разделение сфер политического влияния. Вопросы национально - территориального устройства становятся, если можно так выразиться, лишь декорацией.

— В этом, наверное, и заключается глубинный смысл этой затеи центра: растворить и выдавить тонкий слой демократической власти, сосредоточившийся в Верховном Совете России. Если это произойдет и Союзный договор будет подписан в том виде, в котором мы его сегодня имеем, без внесения поправок по ключевым моментам, о которых мы говорили выше, то вся работа по преодолению безвластия в России окажется проделанной впустую. Российский Президент будет первым Президентом без государства и не сможет реализовать ничего из того, что ему поручил совершить народ.

На самом деле в сложной политической игре с автономиями центр делает ставку не столько на национальное достоинство народов, сколько на политическую ориентацию местных властей, разыгрывая национальную карту в своей политической игре. Это со всех точек зрения близорукая политика, дающая временный тактический выигрыш консерваторам в случае подписания Союзного договора в его нынешнем варианте, но в перспективе обрекающая на стратегическое поражение не только Россию, но и Союз в целом. Не может существовать сильный Союз без сильной России — этого краеугольного камня в его фундаменте. Для других участников Союзного договора ослабление России тоже стратегически опасно, поскольку обрекает в перспективе на нестабильность взаимоотношений в рамках Союза и межнациональную грызню.

Я думаю, что подписание Союзного и Федеративного договоров в том виде, в котором мы имеем их сегодня, — это юридическое закрепление развала Российской Федерации. История не простит нам этого шага.

Я за Союзный договор и за Федеративный договор. Но за такие, в которых были бы заложены механизмы для повышения статуса республик, механизмы, ведущие их к процветанию в рамках единой федерации, а не на ее развалинах.

— А какова позиция других союзных республик?

— Большинство из них, во всяком случае те, в которых нет автономных образований, указанные мной проблемы непосредственно не затрагивают. Хотя и они в конечном итоге проиграют: поскольку не произойдет повышение статуса автономий до уровней союзных республик, а, наоборот, при распаде России статус бывших союзных республик снизится (нивелируется), растворится среди десятков республик. Существенно упадет их влияние и в высших органах власти и управления СССР.

Но я хочу подчеркнуть, что в проекте Союзного договора «хватит» статей, неприемлемых для всех республик и каждой из них.

— Вы имеете в виду положения проекта о разграничении полномочий' между республиками и центром?

— Не только. Внешне незаметная статья о Конституции будущего Союза. В таком виде она гарантирует повторение судьбы Союзного договора 1922-го, когда путем внесения поправок в Конституцию центр быстро ликвидировал суверенитет республик. Конституция Союза должна приниматься в порядке, исключающем ревизию Союзного договора. Иными словами, сама Конституция и изменения в ней должны одобряться высшими органами власти всех республик.

Но вы правы, очень много проблем осталось нерешенными в статьях о разграничении полномочий. В них гарантировано возрождение диктата центра. Например: и исключительную компетенцию Союза, и совместные с республиками полномочия будут осуществлять союзные органы!

Многое, если не все, будет зависеть от того, как будет формироваться союзный бюджет. На данном этапе для защиты жизненных интересов республик следовало бы избрать так называемую одноканальную систему, когда республики делают установленные их соглашением взносы в союзный бюджет. В одной из самых развитых стран — в ФРГ — применяется такая система — и экономика процветает, и федеративное государство не разваливается. В том же случае, если придется отказываться от одноканальной системы, в Союзный договор необходимо включать дополнительные гарантии защиты интересов республик.

— Какие, например?

— Сначала должен определяться перечень самых необходимых общесоюзных программ и размеры долевых отчислений республик для их реализации. Только после этого должен определяться размер союзного налога (т. е. отчисление на программу не сверх налога, а на сумму, переданную под программы, вследствие чего уменьшается размер союзного налога). Союзный налог и сборы устанавливаются по согласованию с республиками. Должна быть установлена одна система сбора налогов и, соответственно, одна система органов. В республиках все налоги — и союзные, и республиканские — должны собирать республиканские налоговые органы. Параллельных союзных «сборщиков налогов» быть не должно. Необходимо установление эффективного контроля республик за формированием и исполнением союзного бюджета, а также за эмиссией денег.

— Каков же ваш общий вывод?

— Союзный договор нуждается в очень серьезной и быстрой доработке.

"Российская газета" 02.07.1991 г.